Незалежний енергорегулятор: як це працює

14-12-2016

электричество

Джерело: biz.nv.ua

Державне регулювання в Україні – річ украй важлива, потрібна для врівноваження інтересів держави, бізнесу і суспільства.

Але подекуди це регулювання може бути застарілим та неактуальним, визначатися законами, частина яких прописана десятиліттями назад.

Офіс ефективного регулювання оцінює «життєздатність» такого регулювання, при чому не тільки діючого, а й такого, що планує «вступити» в права. Яскравим прикладом останнього є створення в Україні нового незалежного регулятора — Національної комісії з питань енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), формування якого та його майбутні регуляторні дії викликають застереження.
Новий закон “Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг”, прийнятий Верховною Радою, написаний так, що енергорегулятор “випадає” із філософії “адекватності” державного регулювання. Не тільки щодо механізму і процедури підготовки нормативного документу, а й з загальної філософії. Є враження, що не вистачає виваженості в прописаних нормах його діяльності. Енергорегулятор згідно прийнятому закону настільки незалежний, що абсолютно ні з ким не зобов’язаний проводити, зокрема, відповідну процедуру погодження нової регуляторної норми.

«Що занадто, то не здраво?»

Такий регулятор, який не контролюється ніким і нічим, і не підпадає під жодну процедуру, насправді — загроза для бізнесу. Завтра-післязавтра він може для ринку та, відповідно, для суб’єктів діяльності на цьому ринку ввести нове регулювання. І якщо воно не буде сприйматися бізнесом, буде для нього зайвим, дорогим і обтяжливим, то звернутись до Державної регуляторної служби аби поскаржитись на новий документ, організувати робочі групи, наради, все це обговорити, бізнес вже не зможе. Бо тепер регулятор нічого не погоджуватиме з цією службою.
Проте, є і аргумент “за” таку незалежність: регулятору потрібно оперативно реагувати на «виклики» енергетичних ринків і вводити відповідне реагування.

Незалежний енергетичний регулятор, як це відбувається у світовій практиці, має дійсно швидко приймати рішення саме по тарифах, по цифрах. Тут він має бути дійсно самостійним. Але основні елементи таких оперативних рішень — саме тарифи. Раніше регулятор мав право не юстувати тарифи, окрім однієї категорії — тарифів для населення, необхідно було довго проходити процес юстування, як і всі цінові рішення для цієї групи споживачів (були затримки у прийнятті рішень, наприклад, Мінюст зупинив на рівні цифр ставки стандартного приєднання до мереж, а його погодження було необхідно оскільки це також розповсюджується на фізичних осіб).

Тому повністю вийти з процедур погодження нового регулювання — означає абсолютну неконтрольованість. І довга процедура юстування рішень, а вона займає близько трьох місяців, тут має свої аргументи “за”. Це гарантія мінімальної якості нормативно-правового документу. А от чи потрібна нам якість? – питання.
Отже маємо зниження або повну відсутність впливу суб’єктів влади або ринків на прийняття рішень регулятором, не тільки Мінюсту і ДРС, але й самого бізнесу. Якщо такий регулятор заангажований — є навіть ризик його впливу на енергетичний ринок з метою захисту одних гравців ринку і боротьби з їхніми конкурентами діями регулятора.

Ще один приклад можливої «неконрольованості» це питання ліцензування — закон закріплює цю діяльність повністю за НКРЕКП. А постільки ні Кабмін, ні Мінюст не впливатимуть на рішення регулятора, єдиною гілкою влади, яка зможе приймати рішення щодо законності діяльності енергорегулятора з ліцензування, буде суд. Думаю про сутність нашої судової системи годі й говорити.

Щоправда, подібна практика діє у США, там теж вищу силу над регулятором має тільки судова влада. Але порівнювати сучасний стан суспільної свідомості в Україні і Штатах не можна. Так само складно співставляти американську судову систему і нашу. Наші громадяни часто просто бояться звертатися до суду, та й не маємо ми поки такої правової культури. Українські ж компанії не вірять у об’єктивність судів. Крім того — будь-яке звернення до суду, це серйозний часовий лаг. А отже — швидко прийняте рішення НКРЕКП, яке може бути сумнівним, буде не так швидко відмінити.

«Дім без фундаменту?»

До всього, існує чимало недоліків в самому процесі підготовки законодавчої бази для незалежного енергорегулятора.

Ви здивуєтесь — але такий орган як Нацкомісія, що здійснює держрегулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у нас навіть Конституцією не передбачений. А ті нормативні акти, якими вона регулювалась, не враховували усіх нюансів її роботи, зовсім не забезпечували незалежності регулятора, сприяючи появі і нагромадженню корупційних ризиків. І от проведена робота, аби Україна отримала відповідний закон, а отже – і оновлений незалежний енергорегулятор. Епопея з підготовкою, розглядом документу у комітетах, внесенням правок, внесенням у сесійну залу і голосуванням у парламенті тривала майже 2 роки. Зрештою, у вересні цього року закон було прийнято. У процесі роботи над законом в результаті десятків обговорень були внесені понад дві сотні правок у початковий текст законопроекту. І більшість з пунктів “торгів” за правки становили саме політичні нюанси, сутність яких зводилася до того, чи бути регулятору незалежним повністю, чи комусь підконтрольним, і кому саме.

В результаті — закон було прийнято з компромісними рішеннями, але чи це той фундамент, який нівелює значні корупційні складові та втримає баланс інтересів держави, бізнесу та громадян?
Можливо. Вірно те, що рівень відповідальності голови та членів НКРЕКП, людей, що прийматимуть рішення значно зростає, і тут вже питання до “якості” рішень нового регулятора та дієвості нашої судової системи у разі зловживань з їх сторони.

«Побратими подібної незалежності»

У Україні існує приклад подібної «незалежності» регулятора. Це Національний банк. І якщо НКРЕКП буде настільки незалежним, що він буде непідзвітним ні Кабміну, ні Мінюсту в частині прийняття нормативних рішень, виникне ряд моментів, які є сьогодні у діяльності НБУ.
Момент перший. Якщо нормативно-правові акти починають діяти після реєстрації в Мінюсті, їх можна знайти в цьому реєстрі і чітко з’ясувати — коли саме той чи інший акт почне діяти. Актів НБУ у цьому переліку немає — бо він незалежний від Мінюсту. А отже, зрозуміти, коли такий нормативно-правовий акт набув чинності — важко та незручно.

Момент другий. У Мінюсті є чітка процедура реєстрації і перевірки нормативних актів на предмет відповідності нового регуляторного документа компетенції органу, що його приймає. Також у Мінюсті працюють професійні методологи, які розуміють обов’язкову атрибутику, яку має містити нормативно-правовий акт. І якщо є у документі якісь такі недоліки — міністерство направляє його на доопрацювання. Ну і кінець кінцем Мінюст перевіряв документи на наявність граматичних дефектів, а нормативних актах НБУ і указах президента, які не підзвітні Мінюсту, особливо часто зустрічаються граматичні помилки в текстах документів. Зокрема, досить відомий життєвий приклад, коли НБУ увечері повідомило приємну новину про відміну пред’явлення паспорту при операціях з валютою. Наступного ранку банки отримали нову інструкцію, де чорним по білому було написано: треба показувати паспорт. Потім з’ясувалося, що у швидкому рішенні просто загубили частку “не”, і довелося в нього вносити зміни.

Момент третій. Відповідно до прийнятого Закону про енергорегулятора цей орган матиме свої правила оприлюднення та погодження нових регуляторних норм. Чи буде дотримуватись цих правил регулятор, зважувати на аргументовані зауваження та пропозиції – питання поки без відповіді.
Отже, знову постає питання, а чи можемо наразі дозволити собі таку повну і безумовну незалежність?
Можливо, що так, але лише з того моменту, коли на енергетичних ринках пануватиме здорова конкуренція, зникнуть непрозорі тендери, припиниться розкрадання коштів при реалізації інвестиційних програм енергетичними компаніями, коли відійдуть у минуле суперечливі рішення у енергетичному секторі, як наприклад, про трансформатори для Укренерго чи формули Роттердам+. Адже за ці рішення платимо з власної кишені — усе це впливає на кінцеву вартість енергоносіїв.
А головне, коли регулювання буде прогнозованим та якісним, коли прораховуватиметься його ефективність ще на моменті запровадження, коли таке регулювання буде збалансоване як з точки зору бізнесу, так і споживача, а необхідність його імплементації буде аргументовано доведено публічно.

І насамкінець, інструмент незалежного регулятора – приклад західної моделі регулювання природних монополій, який напрацьовувався на енергетичних ринках тривалий час, який довів, що може бути ефективним лише за умови незалежності рішень регулятора від жодного впливу, їх професійності та збалансованості. Контроль за регулятором має забезпечити кожний зацікавлений – будь то представник енергетичного ринку чи споживач енергетичних ресурсів, якими ми є всі. Лише так можливо забезпечити позитивний результат.

Партнери

  • logo_eu4b
  • logo_forbiz
  • partner3
  • partner4
  • logobg-1240x
  • partner5
  • partner1