Як виправити 12 вад регулювання по-українськи?

08-08-2016

wrench-988748_1920

Матеріал опубліковано на сайті видання “Дзеркало тижня”

Уявіть собі принциповий футбольний матч без правил та арбітрів. Нормальна гра триватиме до першого жорсткого зіткнення чи серйозного порушення. Що далі? Переможе сильніший…

Бізнес — той самий спорт, але зі значно складнішими правилами. Арбітром у цій грі є держава. При цьому, вона не лише монополіст на застосування легального насильства на полі, а й регулятор — творець, джерело і гарант дотримання правил. Уникати здійснення цих функцій означає погодитись на існування закону джунглів, що зовсім не про сприятливий інвестиційний клімат та зростання економіки.

Отже, заради створення в Україні комфортного для бізнесу регуляторного середовища правила слід не скасовувати, а вдосконалювати. Таке вдосконалення потребує не фрагментарного латання дір, а системного підходу. Нижче знайдете 12 системних вад, усунення яких дозволить принципово змінити якість регулювання в Україні.

1. Вада “дрібних князьків”

Майже кожен орган в Україні має свою процедуру взаємодії з бізнесом, яка часто регламентується лише внутрішніми документами самого органу. Хтось приймає документи лише поштою, а хтось — у дерев’яну урну. Десь можна прослідкувати рух документів і виправити недоліки, а десь документи поштою повертають за 30 днів через неправильно розставлені коми.

Хтось запрошує на засідання робочих органів, а хтось не повідомляють навіть про час та місце розгляду питання. У результаті маємо сотні процедур, традицій, нюансів та особливостей.

Цей безлад фактично дозволяє кожному несумлінному керівнику держоргану створювати процедури “під себе”. Відсутність стандарту спілкування держави та бізнесу є першою з головних передумов корупції на низовому рівні державного апарату. Усунути цю ваду можна, закріпивши на рівні закону цивілізовану адміністративну процедуру, яка гарантувала б: а) стандарт доступу бізнесу до інформації; б) участь бізнесу в ухваленні рішень, що зачіпають його інтереси; в) право на адміністративне оскарження.

Непоганий законопроект “Про адміністративну процедуру” зараз розроблено Міністерством юстиції України. Після незначного доопрацювання він цілком може бути прийнятий вже восени цього року. Це значно зменшить можливості для маніпулювання при регулюванні та створення корупційних схем.

2. Вада неефективних інструментів

Інструменти, за допомогою яких держава регулює бізнес, поділяються на стандартні (передбачені повноцінним законом та застосовуються до різних відносин) та нестандартні (створені спеціально для врегулювання окремого випадку або вузького кола відносин). Чиновники в Україні традиційно прагнуть вигадати нестандартні інструменти регулювання, щоб мати монополію на їх застосування. Як результат — існування сотень екзотичних папірців дає великий простір для маніпуляцій та корупції.

Вирішення цієї проблеми можливе шляхом створення “панелі” сучасних стандартних інструментів державного регулювання бізнесу, для кожного з яких на рівні закону буде передбачено чіткий регламент використання. Для цього необхідно доповнити Закон України “Про основні засади державної регуляторної політики” розділом “Засоби, способи та інструменти регулювання” і привести ст. 12-18 Господарського кодексу України у відповідність до цього розділу.

Упорядкування лінійки інструментів спросить регулювання, зробить його більш зрозумілим та прогнозованим для бізнесу. Це призведе до зменшення корупції та зростання довіри до держави як регулятора.

3. Вада “регуляторної шизофренії”

Окрім функції регулятора (створення правил) держава виконує функцію власника (управління спільними ресурсами). Недолуге поєднання цих функцій створює природний конфлікт інтересів, що виливається в неефективність та корупцію. Наслідком відсутності адекватної системи розпорядження спільним ресурсом є бурштинова, пісочна, лісова та інші лихоманки. Фактично — відкритий грабунок спільних ресурсів.

Рішення криється в самоусвідомленні держави як цивілізованого власника. У таку модель не вкладаються “дозволи”, “розпорядження” чи “рішення” про доступ до спільних ресурсів. Натомість органічною є конкурентна процедура раціонального розпоряджання активом на базі цивільно-правових договорів, де держава є рівною стороною відносин.

Реалізація державою функції власника має бути побудована таким чином, щоб: (1) облік та контроль використання активів, (2) планування їх раціонального використання (в тому числі і формування лотів) та (3) забезпечення процедури розпорядження реалізовувались незалежними один від одного суб’єктами. Для цього необхідно якомога швидше ухвалити спеціальний закон, який встановлював би загальні правила раціонального використання спільного обмеженого ресурсу, об’єднати кадастри та бази даних про спільний обмежений ресурс та реформувати Фонд державного майна.

Це дозволить критично зменшити рівень корупції, що особливо важливо з огляду на сировинний характер нашої економіки.

4. Вада тотального контролю

Україна ще з радянських часів зберегла притаманну державі-власнику психологію тотального контролю. У цьому легко переконатись, зазирнувши в Конституцію, яка гарантує нам державний контроль якості та безпеки продукції і ВСІХ видів послуг і робіт. Тому контроль та нагляд в Україні — синоніми.

Однак ці функції необхідно розділити. Контроль слід застосовувати лише там, де держава виступає в ролі власника або бере на себе реальну відповідальність за те, що вона підтверджує внаслідок контролю. У всіх інших випадках має здійснюватися нагляд.

Водночас, необхідно заборонити поєднання в структурі одного державного органу функцій контролю/кримінального переслідування (податкова міліція); контролю/надання адміністративних послуг (Держгеонадра); контролю/розпорядження активами (Держгеокадастр). Також важливо припинити здійснення контрольних функцій структурами, що не є органами державної влади.

Усі ці та низка інших важливих завдань можна вирішити, ухваливши закон про інспекційну діяльність. Це позбавить бізнес зайвого тиску там, де достатньо було б нагляду, дозволить державі заощадити на роботі, зменшить корупцію в інспекційних органах.

5. Вада незрозумілих наслідків

В Україні десятки різних покарань, що застосовуються до бізнесу, розпорошені в більш ніж 100 документах різного рівня. Існує безлад і з видами відповідальності (кримінальна вже застосовується до юридичних осіб, а адміністративна — ні, натомість існують спеціальні види відповідальності (фінансово-господарська). Це створює різні процедури їх застосування. Частина покарань взагалі санкціями не визнається (наприклад, анулювання чи зупинення дії дозвільного документу), хоча є такими за змістом.

Для наведення ладу всі негативні наслідки, що застосовуються державою до бізнесу за порушення (окрім тих, що мають кримінально-правовий та цивільно-правовий характер), мають бути ідентифіковані як санкції та перераховані в одному документі — Кодексі про адміністративні проступки. Застосування істотних санкцій (що можуть призвести до зупинки чи завдання істотної шкоди бізнесу) має відбуватися виключно за рішенням суду.

Такий підхід значно зменшить корупційну складову при притягненні бізнесу до відповідальності та спростить для нього захист своїх прав.

6. Вада правової невизначеності

“Втілюючи в життя ленінські ідеї побудови комуністичного суспільства…”. Це не цитата з праць Сталіна чи Троцького, а текст досі чинного в Україні нормативного акту — Житлового кодексу України, ухваленого у далекому 1983 році. І він не один такий. У нас досі діють сотні радянських документів, що містять понині чинні правила для бізнесу.

Декомунізація регуляторного поля, схоже, на часі. Передбачалося, що радянський акт мав діяти лише до моменту ухвалення національного, що регулює ті ж самі відносини. На практиці ж національні документи зазвичай не містять вказівки, на заміну яких радянських документів вони прийняті. Це призводить до існування понад 100 тисяч документів, правовий статус яких не можливо визначити однозначно (чинний/не чинний/коли втратив чинність).

У нас було достатньо можливостей ухвалити всі важливі правила, тому принцип потрібно докорінно змінити на зворотній: діє лише те, що спеціально залишено рішенням уповноваженого органу. Саме цей підхід закладено в проекті закону про внесення змін до Закону України “Про правонаступництво України” щодо скасування дії актів СРСР на території України, який вже внесено на розгляд парламенту групою народних депутатів.

Ухвалення цього закону дозволить очистити регуляторне поле від тисяч документів з незрозумілим статусом та підвищити правову визначеність, а отже — зменшити ризики для бізнесу.

7. Вада “дикого реформування”

Україна — парламентсько-президентська республіка. Ця модель побудови влади, серед іншого, передбачає, що парламентська коаліція формує Уряд — Уряд реалізовує програму коаліції (проводить реформи) — коаліція підтримує курс Уряду в парламенті. Натомість в Україні існує як мінімум 3 центри реформ, які змагаються між собою за успішність. Як наслідок, близько 7% законопроектів зареєстрованих у парламенті внесені Урядом, а понад 90% — це творчість власне народних обранців (хоча значна частина з них все ж готується окремими Міністерствами). Як за таких умов Уряд повинен робити реформи і навіщо він взагалі такій “активній” коаліції — незрозуміло.

За нормальних умов, депутати, що входять до складу коаліції мали б розуміти, що розгляд урядових законопроектів є пріоритетом та зосереджуватись на їх опрацюванні. У той же час, депутати опозиційних фракцій мають виконувати передусім функцію контролю діяльності Уряду та підготовку альтернативних законопроектів.

Для виправлення ситуації прем’єр-міністр мав би заборонити міністрам практику реєстрації законопроектів “через депутатів”, а для депутатів (принаймні для тих, хто входить до складу коаліції) слід ускладнити процес самостійної реєстрації законопроектів. Наприклад, шляхом внесення змін до Регламенту роботи Верховної Ради України, якими заборонити реєстрацію законопроектів групою менш ніж 10 депутатів, а обов’язковою умовою реєстрації зробити підготовку документів, що описують наслідки ухвалення законопроекту, їх публічну презентацію та громадське обговорення. Такий підхід дозволить розвантажити парламент від несистемної роботи, а також дасть можливість уряду ефективніше проводити реформи.

До речі, окремим громадським організаціям та активістам також слід відповідальніше поставитись до просування своїх ініціатив у Верховній Раді та не пропонувати документи без погодження з Урядом.

8. Вада документоцентризму

Міністр та його заступники підписують в середньому близько сотні документів на день. Такі паперові лавини рано чи пізно перетворюються на завали в яких майже не залишається часу думати, планувати та ухвалювати рішення.

У той же час, навіть підготувавши непоганий проект закону, міністерства не завжди ризикують “проводити” документ через Кабінет Міністрів, оскільки процедура узгодження тексту є вкрай складною та, зрештою, безглуздою. Причиною обох цих проблем є документоцентричність системи ухвалення рішень в Україні.

У центрі цивілізованої системи формування політики має лежати не документ, а регуляторний кейс — випадок застосування державою інструменту регулювання до групи сталих правовідносин (ринку, процесу) з метою вирішення конкретної проблеми. Саме він, а не текст документу, має бути предметом дискусії політиків. Зрештою, саме папери, що містять політичні рішення мають погоджуватись міністерствами, експертами, громадськістю, бізнесом та ухвалюватись Урядом разом з технічним завданням для розробки проектів нормативних документів. Кінцевий текст документу має готуватися безпосередньо в спеціальному департаменті Уряду з залученням необхідних фахівців з міністерств, експертного середовища та бізнесу.

Реалізувати згадані зміни можна шляхом ухвалення нового Регламенту Кабінету міністрів України. Це не лише значно підвищить ефективність Кабінету Міністрів (якість і кількість ухвалених рішень), а й дозволить вивільнити ресурс для побудови адекватної системи підготовки політичних рішень.

9. Вада “регуляторної тахікардії”

Регуляторна система в Україні хвора на хронічну тахікардію: процеси в системі щоразу пришвидшуються, а “організму” стає дедалі гірше й гірше. Постійно прагнучи “швидких перемог” часто забувають, що за умов нестабільності та непередбачуваності правил, бізнес не може нормально планувати свою діяльність, перебуває в постійному стресі.

Бізнесу потрібна прогнозованість, а регуляторній системі — режим і періодичний спокій. Досягнути цього можливо шляхом запровадження циклічності регулювання:

— з 1лютого до 31 червня — “сезон реформ”. Час для створення нових правил, які почнуть працювати наступного року;

— з 1 липня до 31 жовтня — імплементація розроблених правил;

— з 1 листопада до 31 січня (нового року) — аналіз імплементації та підготовка до нового сезону реформ.

По закінченні першого півріччя жодні нові правила вже не приймаються, а вже прийняті набувають чинності лише з 1 січня наступного року (тобто за шість місяців). Аналогічні норми є в багатьох країнах, наприклад у відповідності до The Code of Federal Regulations of the United States of America горизонт планування регуляторних актів для федеральних органів влади становить 60 місяців, фактично — п’ять років.

Такий підхід можливо реалізувати шляхом внесення змін до Регламентів роботи Верховної Ради України та Кабінету міністрів України. Це дозволить Державі з фактору ризику перетворитися на фактор стабільності, що призведе до здешевлення ресурсів та пришвидшення економічного зростання.

10. Вада засміченого поля

Держава має встановлювати правила та обмеження для бізнесу лише там, де це справді важливо. Наразі регуляторне поле в Україні сильно засмічене незаконними, неактуальними та елементарно не працюючими документами і правилами. За підрахунками Офісу ефективного регулювання таких близько 35%. Це збільшує витрати бізнесу на роботу в регуляторному полі, підвищує ризики та зменшує правову визначеність.

Потрібен об’єктивний (заснований на конкретних критеріях), системний (реалізований за чіткою процедурою) та інклюзивний (здійснений спільно державою та бізнесом за посередництва незалежних експертів) процес перегляду чинних регуляторних актів (Rolling Review). Зразком для побудови такого процесу могла би бути модель, застосована в США за ініціативою Барака Обами — Retrospective Review of Regulations. За результатами перегляду щодо кожного з документів має бути ухвалено рішення про його збереження, видалення чи виправлення.

Проект доручення про проведення системного перегляду регуляторних актів наразі знаходиться на підписі у прем’єр-міністра. У разі його підписання процес може бути запущено ще до кінця літа.

11. Вада хибного цілепокладання

У цивілізованих країнах регуляторна реформа починається з визначення проблеми та передбачає наявність чітких критеріїв оцінки отриманих результатів від прийнятого рішення. Цей процес є циклічним.

В Україні спробу створити подібну систему було здійснено ще 2003 року, коли було ухвалено відповідний Закон “Про засади державної регуляторної політики”. Спроба виявилась скоріше обрядом карго-культу, що породив абсолютно фейкову систему, де документи плодяться заради документів. Як наслідок, ефективність близько 97% регуляторних актів виміряти неможливо.

У пошуках хоч якоїсь вимірюваності було знайдено рецепт “дерегуляції”, самоціллю якої було зменшення кількості документів (рідше — “бар’єрів”). Саме тому успішність регуляторних реформ досі вимірюється кількістю скасованих актів та іншими показниками, що створюють ілюзію змін, проте жодним чином не характеризують якісний стан правил для бізнесу.

Україні давно час прийти до розумного регулювання, заснованого на системі вимірювання його ефективності. Для цього уряду слід змінювати не лише риторику, а й, без перебільшення, ідеологію роботи. У новій ідеології кожен документ, що буде збережено за результатами системного перегляду, має бути оцінено на предмет очікуваних результатів його існування та скасовано, якщо цих результатів досягнуто не буде. Для оцінки за основу можна взяти методологію Worldwide Governance Indicators Світового банку, хоча є й цікаві вітчизняні розробки.

Такий підхід дасть можливість накопичувати досвід, бачити реальні слабкі місця регулювання, робити правильні висновки та вдосконалюватись. У якості бонусу відкриється можливість застосовувати “прийоми тонкого налаштування” регуляторної системи на кшталт екзотичних “one-in-two-out” (коли документ, що вводить нове правило, має обов’язково скасовувати рівноцінне інше) або “sunset clause” (коли документ приймається на певний період часу, а його дія продовжується лише в разі доведення його результативності).

12. Вада інформаційного поля

Українська держава — це заснований на примусі адміністративний апарат. У сучасному ж світі держава — це відносини, що засновані на вигідній взаємодії. Ця засаднича відмінність характеризує кліматичну різницю між цивілізованою системою правил і нашими реаліями. У наших широтах маніпулювання інформацією, або навіть відверта брехня для обґрунтування своєї позиції широко практикується як бізнесом, так і державою. Це руйнує довіру.

Відновлення довіри має початися зі створення спільного інформаційного простору з принципово новим стандартом спілкування про правила — з системним накопиченням інформації не лише про суть ухвалених державою рішень, а й про мотиви їх ухвалення та результативність. Для цього потрібен зручний майданчик зі зрозумілою державі та бізнесу системою координат, у якій мотиви, інтереси та наміри сторін були б чітко визначені та зрозумілі.

Таке надскладне завдання вимагає існування відкритої інформаційно-аналітичної системи (на кшталт REFIT platform, що зараз створюється в Євросоюзі), проектування та розробка якої зараз здійснюється Офісом ефективного регулювання (BRDO). Система має робочу назву “ПРОСТІР” і в тестовому режимі буде запущена уже з вересня цього року.  Основним її завданням буде накопичення та систематизація інформації про регулювання таким чином, щоб з нею було зручно працювати як чиновнику або експерту, так і пересічному громадському діячу. Переконані, що використання цього інструменту назавжди змінить Україну, започаткувавши еру ефективного регулювання.

Саме для цього наразі працює команда BRDO.

Партнери