Довгий шлях до раціональності: новий регламент Кабміну

19-02-2020

Цієї середи Кабінет Міністрів розглянув проект Регламенту, розроблений за участі експертів Офісу ефективного регулювання BRDO. Ним вперше закладається базис для системного і послідовного формування державної політики — курсу, який обирає держава, аби вирішити певні суспільні проблеми. На перший погляд може здатися, що цей документ описує чинну зараз механіку взаємодії міністерств. Насправді ж в його основі лежить нова, досі мало відома в Україні культура урядування. Її ім’я — policy-процес ухвалення рішень, яким десятки років користуються успішні західні демократії. Перелічу ключові новації, які запровадить Регламент-2020 після його затвердження.

Стратегічне планування 

Було: 

Кабінет Міністрів планував виконання Програми діяльності через затвердження річного плану дій. Цей план зазвичай мав вигляд гігантського документу з переліком заходів, строків, відповідальних. Попри обсяг, у ньому все одно не вистачало важливої деталі — логічного зв’язку заходів із цілями, які ставив перед собою Уряд, а відтак і з проблемами, які він мав би вирішувати. При цьому великою таємницею залишалось те, яким чином було вирішено проводити саме ці заходи, а не якісь інші. Більше того, затвердження різноманітних планів, здається, було дуже популярною практикою: ефективність роботи вимірювалась кількістю виконаних заходів і “закритих” завдань — таке собі урядове івент-агентство. Не узагальнюю, були винятки, та все ж не стала практика.

Стане:

Новий Регламент зобов’язує Уряд пояснювати логіку своїх дій чітко і структуровано. Для цього на кожну з пріоритетних цілей, визначених в Програмі діяльності, розроблятиметься особливий документ державної політики — концепція. У ній буде описана проблема, яку потрібно вирішити, суспільна група, яка від такої проблеми страждає, масштаб цієї групи, актуальність проблеми та причини її виникнення, а також спосіб, яким держава планує її вирішувати.

Розробці концепції передуватиме серйозна аналітична робота — вивчення проблематики, порівняння альтернативних варіантів, консультації зі стейкхолдерами. Кожна концепція міститиме SMART-показники ефективності державної політики, які вказуватимуть на  прогрес у досягненні тієї чи іншої цілі. Одночасно з концепцією буде розроблятись план із реалізації політики, оскільки, вочевидь, будь-яка декларація без продуманого та обґрунтованого плану імплементації межує з популізмом.

Уже зараз є можливість ознайомитись із першими спробами міністерств розробити концепції державної політики на виконання Програми діяльності. Усі вони зібрані на веб-сайті www.program.kmu.gov.ua. Надалі також з’являться дашборди, які показуватимуть прогрес по показниках, і план-графік, де буде публічно доступною інформація про акти, які планує розробляти Кабмін для досягнення цілей. Таке прозоре планування у відкритому доступі дасть можливість безперешкодно слідкувати за якістю роботи Уряду, забезпечить більшу прогнозованість діяльності та сприятиме системності і сталості державної політики.

Реальне залучення стейкхолдерів 

Було:

Наразі процес “громадського обговорення”, можна вважати, дискредитований. В основному, усе зводиться до оприлюднення проекту акта, який розробляється, на веб-сайті розробника (міністерства чи іншого органу), “аби повисів”. Проект “висить” стільки часу, скільки відведено законодавством, а потім, як і повинно бути, приймається. І тільки самому розробнику відомо, які результати обговорення, враховані вони чи ні, та чи відбулась дискусія взагалі. Деякі міністерства  пішли трохи далі і використовують іншу форму — обговорюють окремі проекти на громадських радах при таких міністерствах. Але ті, на жаль, подекуди слугують “прикриттям”, аби не довелось виходити з обговореннями назовні. І дуже рідко трапляються вони — консультації з заінтересованими сторонами — реальними представниками суспільних груп, на чиї інтереси безпосередньо вплине прийняття акта.

Стане:

Тепер Регламент вимагатиме обов’язкового проведення консультацій зі стейкхолдерами: опитування, фокус-групи, наради, круглі столи. Можна обирати формат, але не можна уникнути взаємодії. Тут є і друга сторона медалі: консультуватись дозволяється не з усіма. Очевидно, Уряд не має справи з носіями приватних інтересів, а захищає інтереси публічні. Тому і консультації проводитимуться не з індивідуальними особами, а з представниками об’єднаних спільним інтересом суспільних груп (громадськими організаціями, спілками, асоціаціями). Це, у свою чергу, стимулюватиме суспільство до самоорганізації та об’єднання заради цивілізованого, ефективного відстоювання своїх інтересів.

Прогноз впливу рішень

Було:

Насправді, прогнозування впливу рішення, що пропонується прийняти, поняття не нове. Так чи інакше, в супровідних документах до проектів розробники вказували “вплине на ринкове середовище, розвиток регіонів, громадське здоров’я” і т.д. Частіше можна було побачити сухий вердикт: “не матиме впливу”. Результатом стає те, що рішення в одній сфері може нашкодити іншій, між різними напрямами державної політики може виникнути конфлікт, або ж навпаки — ми не побачимо синергії між рішеннями, яку можна було б посилити чи масштабувати.

Схожа ситуація і з прогнозом впливу на інтереси заінтересованих сторін. Здавалось би, проста вимога — описати, які суспільні групи відчують на собі прийняття акта: чиє становище покращиться і чому, а чиє — погіршиться. Але й тут існує бар’єр: державному службовцю складно зрозуміти різницю між результатами прийняття акта та його наслідками. Якщо перше — очікувані вигоди, заради яких і розробляється акт, то друге — така собі побічна дія, або “ціна”, яку доведеться платити за результат. Коли держслужбовець ототожнює результат із наслідком, він очевидно не напише, що його акт матиме негативний вплив. Тільки опісля часто трапляється інше — неочікувані та непрогнозовані реакції, які можна було попередити, але про них просто боялись чи і не планували казати.

Стане:

У новому Регламенті запроваджується окремий супровідний документ до проекту — прогноз впливу, складний і всебічний, який вимагає серйозної аналітики та роботи з даними, збір і накопичення яких починається вже сьогодні. Такий аналітичний документ щодо конкретного рішення зможе підготувати кожне без винятку міністерство. Цей підхід забезпечить всебічність аналізу та зменшить ризики того, що прийнятий акт в сфері одного міністерства стає сюрпризом для іншого, якого також стосується, і після доводиться “гасити пожежі” від непередбачуваних наслідків.

Оцінка ефективності державної політики та її перегляд

Було:

Оцінки ефективності державної політики як такої й не було, тому що і державна політика досі була абстрактною категорією, яку кожен розумів по-своєму. Якщо і готувались звіти про ефективність, то найчастіше за результатами оцінки виконання планів і стратегій (про що ми згадували вище).

Порочною практикою можна вважати й те, що зі своїм приходом кожен новий Уряд переважно починає формування державної політики “з чистої сторінки”. Система інвентаризації чинного регулювання все ще не налаштована до кінця. Зараз існують сотні чинних документів планування різного роду: державні програми, концепції реалізації політики, стратегії, доктрини. І, на жаль, украй рідко трапляються випадки, коли зі зміною складу Уряду всі ці документи переглядаються та актуалізуються. Гірше — їх може ставати більше, бо додаються нові і нові. Як результат — хаос і безсистемність. Буває, на вирішення однієї і тієї ж проблеми одночасно існує кілька однотипних документів. Велика удача, якщо вони хоча б не суперечать один одному.

Такий точковий та непослідовний підхід в оцінюванні державної політики призводить до того, що акти нагромаджуються, постійно змінюються. Простежити логіку всіх змін  — фактично мистецтво, уже не кажучи про те, щоби зрозуміти, чи взагалі всі ці дії Уряду призводять до бажаного результату і вирішення проблеми.

Стане:

Окрім запровадження документів державної політики, які щонайменше систематизують окремі акти під єдиною ціллю, а максимум — нададуть сенсу всім діям Уряду, передбачається також обов’язковість перегляду всіх чинних програмних і стратегічних документів при прийнятті кожного нового в тій чи іншій сфері. Тепер пазл складеться, і ми зможемо бачити цілісну картину. А ще — жодних змін в державній політиці без попереднього оцінювання. Зміни — це завжди коригування курсу. А виправляти щось ефективно можна лише, якщо добре розуміти причину попередньої невдачі.

Аби раціоналізувати та пришвидшити всі процеси всередині, новий Регламент також наскрізно пов’язаний з електронними системами і сервісами для планування, прогнозування, документообігу, взаємодії між органами.

Наприкінці варто зазначити, що новий Регламент Кабміну багато років “чекав” на політичну волю щодо його прийняття. І не просто так він постійно відкладався на потім. Це не швидка #перемога, не результат, який вже завтра відчують на собі українці і про який можна гучно заявити. Такі концептуальні злами потребують часу і багато щоденної, малопомітної назовні, кропіткої роботи. Майже ніхто з-поза Уряду поки не  розуміє, навіщо приділяти стільки уваги цим, здавалось би, внутрішнім правилам роботи. А держслужба, навпаки, розуміючи всю складність та серйозність нових підходів, очевидно, чекає на зміни з острахом. Але це рано чи пізно повинно було відбутись. Модель прийняття імпульсивно-інтуїтивних рішень повинна піти в минуле. Кожне рішення має бути настільки дослідженим та прокомунікованим із людьми, на яких це вплине, щоби після прийняття воно запрацювало без жодного опору, як невід’ємний елемент великого і цілісного механізму —  державного управління. Такий він, наш довгий шлях до раціональності.

 

Партнери