Спільно з Денисом Малюською
Що спільного між реформами та сексом? Перше, що спадає на думку, — звичайно, той факт, що в українських реаліях акцент робиться саме на процесі, відводячи результатові другорядну роль. Однак у наведених явищ є ще одна, менш помітна спільна риса: проведення реформ у нас відбувалося переважно хаотично, похапцем, без належної теоретичної бази, а техніка вдосконалювалася лише з часом, на власних помилках, та й далеко не у всіх.
Проте якщо в інтимних справах проблему системного й наукового підходу людство вирішує впродовж тисячоліть (і Камасутра тут є доброю ілюстрацією), то у питаннях реформування українського законодавства аналогічний підхід починає використовуватися лише тепер, та й то далеко не завжди належним чином.
Безперечно, українське правове поле потребує істотної модернізації, оскільки зараз, по суті, воно становить собою надзвичайно своєрідний кітч законів тоталітарного СРСР, “шедеврів” нормотворчої техніки початку 1990-х і результатів роботи “скаженого принтеру” нульових задля якоїсь чергової “нагальної” й “життєво необхідної” тактичної потреби (кредиту, безвізового режиму, виборів, призначення генпрокурора тощо). При цьому результати такої нормотворчості оцінюють, у кращому разі, не до, а після прийняття відповідного закону. Частіше — не оцінюють взагалі.
Спробуємо оглянути, яким чином системно і послідовно можна перетворити українську систему законодавства на зрозумілу, прозору та ефективну систему правил поведінки. На щастя, ми не перші на цій планеті, хто зіштовхнувся з такою проблемою, і певні орієнтири у світовій практиці вже напрацьовані.
Як ЦЕ роблять у світі
Світова практика знає цілу низку способів системного перегляду застарілого й недосконалого законодавства. Одним із найпоширеніших є застосування моделі стандартних коштів (SCM), якою заміряється адміністративний тягар, що лягає на бізнес внаслідок запровадження правил. Цей спосіб передбачає підрахунок кількості суб’єктів, які змушені вчиняти певні дії (подавати звіти, реєструватися, проходити перевірки тощо), та їхніх грошових витрат, пов’язаних із виконанням правил (включно з витратами на заробітну плату персоналу й необхідність залучення та оплати послуг третіх осіб). Результат застосування цього методу — визначення найбільш обтяжливих законів, перегляд яких, відповідно, є пріоритетним. Крім того, створений державою масив інформації дозволяє їй ставити вимірювані цілі (наприклад, зменшити бюрократичні витрати підприємців на 30%) та контролювати їх досягнення.
Метод гільйотини (guillotine) застосовується тоді, коли треба перевірити відповідність величезного масиву законодавства певним чітким критеріям. При цьому, як правило, використовується лояльний до бізнес-спільноти підхід — презумпція непотрібності регулювання, коли бізнесові не потрібно доводити обтяжливість регулювання. Натомість кожен державний орган мусить довести спеціально створеній комісії (комітетові, групі експертів) необхідність кожного наявного регулювання, а якщо йому це не вдається зробити, такий акт підлягає скасуванню. Найчастіше метод гільйотини використовувався для перегляду системи дозволів і ліцензій (Кенія) та регулювання підприємницької діяльності (Хорватія, Мексика). Однак, наприклад, Швеція у 1980-тих роках використала метод гільйотини для скасування всіх незареєстрованих у спеціальному порядку нормативних актів. Це привело до анулювання істотної частки законодавства (наприклад, у сфері освіти близько 90% актів були автоматично скасовані). При цьому слід також враховувати, що метод гільйотини зазвичай не є самодостатнім механізмом. Як правило, це лише початковий етап реформування — очищення законодавства і створення передумов до використання інших механізмів вдосконалення правової системи. Першу спробу застосувати “гільйотину” в Україні зробили 2005 р.
Бульдозерний підхід (bulldozer approach), навпаки, заохочує бізнес визначати найпроблемніші частини законодавства та ініціювати їх скасування. Бульдозерним цей підхід називають тому, що він дозволяє спільними зусиллями багатьох представників приватного сектора скасувати ті норми, які за інших умов влада не наважилася б виключити. Його не використовують для системного та всеосяжного перегляду законодавства. Тут може йтися, швидше, про точкові зміни найболючіших регуляторних вимог, причому для орієнтиру береться переважно лише досвід і враження підприємців. Прикладом застосування цього методу є створення “Бульдозерного комітету” у Боснії і Герцеговині, який розробив і супроводжував впровадження пакету з 50 різних реформаторських ініціатив. Аналогом застосування підходу в Україні є створення “Планів з дерегуляції”, зібраних із побажань бізнес-середовищ.
Під час реінжинірингу процесів (process re-engineering) акцент робиться на оптимізації процедур. Спочатку наявні процедури описуються й аналізуються, а потім — удосконалюються шляхом скасування зайвих етапів, зменшення переліку необхідних документів, а також якомога повнішим впровадженням IT технологій. Типовий приклад реінжинірингу — принцип “єдиного вікна”, приклади впровадження якого є майже в кожній цивілізованій країні (включно з Україною), але такий підхід також не є самодостатнім.
Під час істотної трансформації моделі урядування інколи застосовують підхід “викинь та побудуй” (scrap-and-build) — тобто повний перегляд регуляторної системи, включно з її основоположними принципами і підходами до взаємодії між владою та бізнес-спільнотою. Як правило, модель використовується для радикальних змін законодавства (всього або окремого блоку) і його написання “з чистого аркуша”. Результатом застосування такого підходу часто стають великі кодифіковані нормативні документи. Підхід “викинь та побудуй” зазвичай є результатом переосмислення підходу до регулювання, що властиво для країн, у яких змінюються ідеологічні підходи до оцінки економічних процесів (наприклад, перехід від планової економіки до ринкової). Цей підхід потребує істотних ресурсів для своєї реалізації і важко впроваджується у країнах, що розвиваються. Тому випадки успішного застосування такого принципу часто пов’язані зі значною зовнішньою експертною та ресурсною підтримкою процесу реформування. Прикладом в Україні можна вважати імплементацію євродиректив.
Поетапне скасування (staged repeal), або ж автоматичне відкликання (automatic revocation) полягає у складанні розкладу, за яким переглядається або скасовується законодавство, грунтуючись на даті його прийняття. Мета цього процесу — скасування або внесення змін до застарілого законодавства задля його модернізації. Такий метод використовувався, як правило, у розвинених країнах англо-саксонської системи права (Австралія, Канада, Нова Зеландія).
Окремої уваги заслуговують прийоми запровадження умови перегляду (reviewclause) та “умови заходу сонця”(sunsetclause). Умова перегляду полягає в тому, що під час прийняття якого-небудь акту в такий акт із самого початку включається умова, що він підлягає перегляду (з можливим повним скасуванням) через певний час або з настанням події.
Трохи радикальніша “умова заходу сонця”, яка передбачає встановлення дати, з якої нормативний акт автоматично втрачає чинність. Єдиний шанс “врятувати” такий акт після настання дати скасування — внести зміни до нього. По суті, “умова заходу сонця” перекидає тягар доведення з “реформаторів” на “консерваторів”: саме ті, хто бажає залишити все як є, зобов’язані довести ефективність закону і переконати в цьому більшість у парламенті. “Умова заходу сонця” може застосовуватися не тільки до законів, а й до державних органів або програм. Так, наприклад, у штаті Техас установи (крім університетів, судів та органів, передбачених конституцією) підлягають автоматичній ліквідації через 12 років їх існування, якщо парламент не прийме рішення про продовження їх діяльності. Для забезпечення функціонування такої системи створено спеціальну комісію, котра вивчає діяльність установи і дає рекомендації парламенту або продовжити термін існування органу на наступні 12 років (як правило, за умови певних вдосконалень), або ліквідувати, об’єднати з іншим органом чи змінити певні функції (наприклад такі, що дублюють функції інших органів). Незграбним прикладом застосування такого прийому в Україні є заборона на відчуження сільськогосподарської землі, скасування якої прив’язане до конкретної дати, але постійно переноситься законодавцем.
Більш екзотичним є запровадження прийомів “OneIn — OneOut” або “OneIn—TwoOut”, відповідно до яких регулювання, що накладає додатковий фінансовий тягар на бізнес, не може бути прийняте без скасування вже наявного, яке покладає такий самий (або навіть удвічі більший) тягар на бізнес. Цей принцип наразі діє у Великобританії.
Як ЦЕ звикли робити в нас
Ідея системного перегляду законодавства — приваблива, з погляду публічного іміджу “реформатора”, а тому вже кілька разів використовувалася українськими можновладцями. Першу спробу такого перегляду було зроблено одразу після Помаранчевої революції на виконання указів президента України “Про лібералізацію підприємницької діяльності та державну підтримку підприємництва” і “Про деякі заходи щодо забезпечення здійснення державної регуляторної політики”. Такий перегляд часто називали “регуляторною гільйотиною”, хоча він мав надто мало спільного з реальним методом гільйотини, відомим у світовій практиці. Як наслідок: (1) “гільйотину” проводила не незалежна інституція, а, фактично, кожен державний орган (або орган місцевого самоврядування), який і видавав відповідний акт; (2) ніхто не доводив ані доцільності, ані недоцільності існування кожного окремого акта; (3) перегляд відбувався за розмитим критерієм “відповідності принципам державної регуляторної політики”; (4) перегляд відбувався одночасно на всіх рівнях державної вертикалі: тобто нижчі ланки перевіряли відповідність своїх актів актам вищого рівня, не маючи жодного уявлення, чи не буде такий акт вищого рівня теж скасований. Як неважко здогадатися, така “регуляторна гільйотина” практично не вплинула на реальне життя, хоча, у кращих традиціях бюрократії, було відзвітовано про неймовірну кількість скасованих регуляторних актів. Відтоді традиція вимірювати успішність регуляторної політики кількісними показниками, а не якісними, міцно увійшла в життя української держави.
Таким самим шляхом (і з тими самими наслідками) проблему намагалися врегулювати після чергової зміни президента. Наприкінці 2010р. було розроблено і прийнято Закон України “Про прискорений перегляд регуляторних актів, прийнятих органами та посадовими особами місцевого самоврядування”, відповідно до якого знову очікувалося, що унтер-офіцерська вдова сама себе відшмагає, і доручалося органам місцевого самоврядування переглянути свої регуляторні акти на предмет відповідності принципам державної регуляторної політики. Як із подивом пізніше дізналася влада, далеко не всі органи місцевого самоврядування розуміли ці принципи, а ще менше їх розуміло, що таке “регуляторний акт”. Природно, ніхто, окрім тих, хто проводив чергову “гільйотину”, реальних змін не помітив, а оцінок впливу чергової реформи не проводили.
Теоретично, поточна оцінка ефективності нормативно-правових актів і їх перегляд мають проводитися в Україні й тепер, відповідно до Закону України “Про основні засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Однак виконання цього закону, принаймні в частині перегляду, за великим рахунком, зводиться до порожніх формальностей, що виконуються державними чиновниками без будь-якого результату.
Фактична відсутність працюючого механізму системного перегляду регуляторного законодавства призвела до хаотичного виникнення численних ініціатив із застосування різних методів перегляду законодавства. Так, наприклад, традиційним є для України складання регулярних уже згаданих дерегуляційних планів уряду, якими передбачається скасувати кількість регуляцій, встановлених законодавством, на певний відсоток. Такого роду мету ставили як у часи Януковича (скасувати 50% різновидів господарської діяльності, що ліцензуються), так і в порівняно недавньому минулому (Стратегія 2020, План дерегуляції). До чого призводить постановка такої мети? Відповідь очевидна: оскільки державний апарат завжди рухається у напрямку найменшого опору, то виконання урядових планів зводиться до пошуку і скасування тих дозволів, які існують тільки на папері, а в реальному житті не видаються, або ж до скасування дозволів, котрі є найменш проблемними для бізнесу.
Ще один улюблений прийом законотворців — не скасування дозвільної процедури, а її перейменування, що дає змогу задекларувати зменшення кількості дозволів або ліцензій, не згадуючи про те, що їх було просто перейменовано, наприклад у сертифікати. Тому виникає поширений у нашій країні парадокс: чимало дозволів скасували — а бізнес “покращень” не відчув.
Впродовж останнього року також були окремі спроби системно підійти до перегляду законодавства. Так, прихильники з’явились у концепції “викинь та побудуй” з елементами “заходу сонця”. Вони зареєстрували у Верховній Раді України законопроект №3766 “Про зміну системи регулювання економіки”, відповідно до якого розробники пропонують скасувати дію положень одразу 90 законів у частині, що регулює господарську діяльність. При цьому Кабінетові міністрів України доручається підготувати і подати на розгляд парламенту законопроекти, які б запровадили нове регулювання.
Однак навряд чи стане панацеєю одночасне скасування великої кількості чинних законів задля їх заміни новими. У держави просто немає ресурсу, щоб у стислі терміни розробити величезний обсяг якісно нового законодавства і навчитися його застосовувати.
Певним різновидом згаданої вище концепції є законопроект №4650 “Про внесення змін до Закону України “Про правонаступництво України” щодо скасування дії актів СРСР на території України”, що пропонує викинути частину (ще радянського) законодавства, оскільки нове вже розроблене і введене в дію.
Знову досить гучно звучать заклики до проведення “гільйотини”. Навіть президент України під час призначення нового уряду пожалкував, що “дерегуляційна гільйотина” досі не завалилася на голови бюрократів. Не зовсім упевнені, чи президент справді мав на увазі саме конкретний спосіб системного перегляду законодавства, чи просто вибрав гарну метафору, аби підкреслити рішучість у своєму бажанні полегшити регуляторний тягар, що лягає на бізнес.
Хай там як, але наразі наслідком хаотичного регулювання в умовах непрацюючої регуляторної системи маємо:
— вкрай неякісне регуляторне поле, ефективність якого неможливо оцінити, на якому можна спостерігати “регуляторні міражі” (коли цілі інституції існують лише на папері, а не в реальному житті, або коли держава регулює відносини, яких у реальному житті не існує) та “регуляторних перевертнів” (коли під виглядом одного регулювання існує декілька різних);
— регуляторів, які часто страждають на “регуляторну шизофренію” (коли держава/регулятор не усвідомлює своєї ролі і, як наслідок, виступає одночасно і регулятором, і власником активу, і гравцем на ринку, вступаючи у відносини сама з собою);
— систему, хвору на хронічну “регуляторну тахікардію” (система працює з постійним пришвидшенням ритму, але від цього “пацієнт” почувається дедалі гірше).
Найгірше в такій ситуації, що в умовах цієї напівфейкової регуляторної системи виховано вже не одне “покоління” молодих державних службовців, тому її умовність і штучність сприймаються як належне. Дійсний зміст системи — ефективне регулювання — фактично, втрачений, а на зміну йому міцно прийшла “дерегуляція”, в парадигмі якої ефективність вимірюється кількістю скасованих документів або дозволів.
Значно ефективнішим у цьому випадку могло б бути застосування методології SCM та взяття за мету зменшення витрат бізнесу на бюрократичні процедури (compliance costs). Хоча застосування цього критерію (як і будь-якого іншого, що оцінює якість регулювання) набагато складніше і потребує значної державної спроможності.
Як ЦЕ слід робити
Незважаючи на вище описані вади вітчизняного реформування, однозначним позитивом є усвідомлення керівництвом Міністерства економічного розвитку та торгівлі і Державної регуляторної служби необхідності перезавантаження регуляторної системи. Підтвердження цього — ряд важливих кроків, зроблених ще восени минулого року:
— за підтримки уряду Канади, Групи Світового Банку та Єврокомісії створено згадану вище незалежну інституцію — Офіс ефективного регулювання BRDO (www.brdo.com.ua), на який покладено завдання посилити спроможність держави у процесі перетворення регуляторної системи;
— вдосконалено процедуру оцінки проектів регуляторних актів (затверджено Методику проведення М-тесту) на предмет вартості регулювання, що запроваджується. Але найголовніше, що відбулося, — це зміна дискурсу. Ідеологія ефективного регулювання — орієнтованість на якісні, а не на кількісні показники — повільно, але впевнено повертається у порядок денний керівництва держави.
Що потрібно робити далі
1. Насамперед — потрібне усвідомлення “картинки майбутнього”, тобто відповіді на запитання: яку конкретно систему ми хочемо побудувати? Для цього Офісом розробляється Концепція ефективного регулювання, яка найближчим часом буде представлена керівництву уряду. Після затвердження Концепції впродовж найближчих місяців її потрібно деталізувати до рівня вимірюваних операційних планів на найближчі 3 роки. Це позбавить необхідності складати щорічні дерегуляційні плани.
Поступовий перехід від моделі “дерегуляції” до моделі “кращого регулювання” (наприклад, див. Regulatory Policies in OECD Countries. From Interventionism to Regulatory Governance, OECD, 2002) дозволить зробити систему більш стабільною і передбачуваною.
2. Необхідно якнайшвидше забезпечити здатність держави рахувати якісні показники регулювання. Для цього, зокрема, мають запрацювати уже впроваджені процедури оцінки вартості регулювання (М-тест) та з’явитися оцінка регуляторного впливу (regulatory impactassessment) не лише актів уряду, а й законопроектів. Завдання це не просте, але тільки в такий спосіб можна досягти усвідомлення цілей регулювання і чітко окреслити проблеми, на вирішення яких спрямоване регулювання. Це значно зменшить поле для відверто популістських та лобістських ініціатив і відкриє можливість для реального застосування інструментів тонкого налаштування системи, таких як, наприклад, “onein — twoout” або “sunsetclause”.
3. Уряду необхідно якнайшвидше затвердити комплексну програму системного перегляду чинних регуляторних актів, засновану на презумпції непотрібності регулювання та необхідності його вимірюваності. Перегляд має бути побудований як публічний та інклюзивний процес, проміжні результати якого були б видні якнайшвидше.
Добрим зразком комплексної програми могла б бути європейська REFIT.
4. Необхідно нарешті змінити ставлення до держави з вузького (державний апарат як такий) на більш широке (система впорядкованих відносин, у яких держава-апарат є лише одним із суб’єктів, поряд із громадськими та бізнес- об’єднаннями). Початися це має зі створення спільного інформаційного поля держави та бізнесу. В умовах, коли кожен орган державної влади (суб’єкт законодавчої ініціативи), запроваджуючи регулювання, виходить із різних даних, ефективне регулювання неможливе. Тут у пригоді може стати приклад створення спеціальної он-лайн платформи Kafka в Бельгії, яка б давала можливість громадськості долучитися до процесу реформування бюрократичних процедур і пропонувати шляхи для спрощення господарської діяльності та скасування зайвих норм і правил.
Звісно, згаданими ініціативами не вичерпуються всі можливі, і, на перший погляд, їх впровадження може призвести до “уповільнення реформ в Україні”. Однак, за умови належної імплементації, ці ініціативи дадуть нам упевненість, що такі “реформи” не стануть черговим “покращенням”, і дозволять побудувати усвідомлене регулювання, а це, своєю чергою, допоможе щороку збільшувати його ефективність і вибудовувати довіру як основу для ведення бізнесу в Україні.
Оригінал публкації: “Дзеркало тижня“