Боротьба з вітряками: що не так з урядовими “програмами діяльності”

Невизначеність щодо майбутнього поглиблюється ледь не з кожним днем. Суспільних проблем накопичилось стільки, що одночасно працювати з усіма неможливо.

При цьому громадськість висуває все більше і більше демократичних вимог до влади та займає дедалі активнішу позицію щодо участі в процесах формування політики. На це все накладається критична нестача ресурсів, без раціонального планування та розподілу яких неможливо зберегти стабільність та вижити.

Це і стало причиною того, що вперше за роки незалежності України в топ-теми порядку денного потрапило питання про спроможність нашої держави до стратегічного планування. Небачену досі увагу широкого загалу привернула Програма діяльності уряду.

Програма діяльності – це фактично контракт між народом України, від імені якого виступає парламент, та урядом про те, що уряд обіцяє встигнути зробити за час своєї каденції.

Підготовка такого документу – це не робота політиків, якими є, зокрема, прем’єр та міністри. Їхня роль – зробити вибір: спершу обрати серед ряду проблем ті, які варто вирішувати першочергово, а пізніше – вибрати оптимальний варіант вирішення з-поміж альтернативних.

Втілення політичного вибору керівника та членів уряду у серйозних стратегічних документах – справа держслужби.

Саме для цього в уряду є велика та розгалужена система міністерств та інших органів, які повинні бути центрами аналітичної роботи: досліджувати проблеми, пропонувати рішення, забезпечувати впровадження змін, їх фінансування, комунікацію тощо.

Чи належно працює в Україні ця система та чи можна вважати стратплануванням ті спроби, які вона робить?

Викривлені підходи

Стратегічні підходи в державному управлінні давно вкорінилися у практиці розвинутих країн і довели свій позитивний вплив на успішність їх розвитку.

Багато документів, які в силу, у першу чергу, своєї назви вважаються стратегічними, напродукували і в Україні. Це програми, стратегії, національні плани, концепції та інші, але здебільшого стратегічними вони не є.

Йдеться про кілька ключових відмінностей наших дещо викривлених підходів від найкращих світових практик.

По-перше – стратегічне планування у демократичних режимах неможливе без концентрації уваги на реальних проблемах і потребах суспільних груп.

У момент, коли проблему підміняють абстрактними недоліками системи на кшталт “недосконале законодавство…”, “неефективна процедура…” тощо, а проблемхолдером у кращому випадку визначають анонімного середньостатистичного громадянина (часто так і пишуть: “громадяни”, “суспільство”, “українці”), втрачається будь-який сенс стратегування, тому що починається боротьба з вітряками.

Спитайте випадкового перехожого, чи турбує його “неефективність системи управління державними інвестиційними видатками”. Відповідь очевидна.

У цей час в частини громадян, які хотіли б відкрити чи розвинути власну справу, та кількість яких можна визначити з приблизною точністю, існує дуже конкретна проблема — приміром, відсутність доступу до дешевих ресурсів. З цим варто працювати і вирішувати.

В успішних демократіях давно зрозуміли, що вулицями ходять живі люди, кожен зі своїми невдоволеннями. Коли багатьох об’єднує спільна проблема, яка є гострою, загрозливою і непридатною для самостійного вирішення ними, потрібно втручатись уряду. Не треба видумувати проблеми, які нікому, крім самих бюрократів, незрозумілі.

Щоб бути ефективним управлінцем, потрібно дуже чітко знати свого клієнта і глибоко розуміти реальну ситуацію, яка потребує вирішення.

Пишіть-не пишіть талмуди про те, як ви збираєтесь “підвищити якість та ефективність механізму…” – поки за цим не стоятиме суспільна група, що реально страждає від проблеми, ви будете робити зайві рухи, які ніхто на собі не відчуває та не оцінить.

По-друге – у стратегічному плануванні, як і в державному управлінні загалом, важлива пріоритезація проблем.

Під час виборчих кампаній завжди лунає багато гасел і обіцянок. Це нормально, коли політичні діячі, змагаючись за увагу та прихильність виборця, досліджують весь спектр суспільних проблем та пропонують їх вирішення.

Проте в Україні існує практика, коли такий самий масив обіцянок продукує і виконавча влада, що є неприпустимим. Жоден уряд не може одночасно працювати із усіма проблемами в суспільстві. На порядку денному завжди стоїть кілька першочергових.

У перспективі кількарічного планування таких проблем може бути у два-три рази більше. Але точно не йдеться про тисячі сторінок з іще більшою кількістю запланованих заходів і завдань. Це ніщо інше, як декларація, яку не під силу реалізувати навіть за нормальних умов, не говорячи вже про час кризи.

Треба вміти об’єктивно порівнювати проблеми та обирати серед них ті, які потребують негайного вирішення. Неможливо бути хорошим для всіх.

Завжди хтось буде у кращому становищі, а хтось у гіршому, одні більш задоволені, інші – менше. Роль та цінність уряду не у тому, щоб ганятись за рейтингами і для цього обіцяти усе підряд всім підряд, а у змозі бути справедливим арбітром, здатним балансувати інтереси різних суспільних груп та не допускати кризових ситуацій.

Це неможливо досягнути, не здійснюючи вибір та не йдучи на компроміси.

По-третє – стратегічне планування повинно бути нерозривно пов’язане з бюджетним та законодавчим процесами.

Простіше кажучи, грошей завжди мало, часу мало, чинне законодавство вганяє в рамки. Недопустимо планувати дії, які надалі не будуть реалізовані через брак ресурсів чи інші обмеження. Уряд повинен тверезо та реалістично оцінювати, що може собі дозволити, а що ні.

Коли бюджет складається на один рік, а стратегії пишуть на п’ять, ця щонайменше викликає сумніви та недовіру.

Наші уряди надто довго займались творчим фантазуванням без реальних розрахунків та обґрунтувань. Звісно, це не змінити в один момент.

Зараз починає працювати механізм середньострокового бюджетного планування, на три роки, що, без сумніву, є кроком вперед. Але поки що наші стратегічні документи все ще схожі на такі собі попередні договори, які засвідчують наміри, що можуть і не відбутись.

Четверте – ефективне стратегічне планування потребує координації та узгодженості на різних рівнях. Тут проблема не настільки кричуща, як три попередні, але вона може бути недооцінена. Причому йдеться про недооцінку в прямому сенсі.

Часто, ми можемо і не знати про те, що наші документи стратпланування не узгоджуються між собою, чи не відповідають нашим міжнародним зобов’язанням. Неналежна, а часом і зовсім відсутня комунікація та координація між органами влади, особливо коли йдеться про взаємодію центральних із місцевими, є основною причиною обрання суперечливих курсів.

У державі, яка вміє управляти своїм розвитком, органи влади працюють на засадах не конкуренції, а синергії. Це зовсім не про втручання в роботу одні одних, а про слідування єдиним цінностям і принципам.

П’яте – у стратегічному плануванні принциповою є орієнтація на результат, постійний моніторинг і оцінювання ступеню його досягнення. Так само тут йдеться про регулярну ревізію та коригування планів у відповідності із новими викликами та змінами у зовнішньому середовищі.

Труднощі у нас виникають ще на етапі формулювання очікуваних змін від реалізації стратплану. Оскільки  проблема зазвичай визначена абстрактно, прогноз результату її вирішення, відповідно, такий же.

Замість SMART-показників, які мали б піддаватись вимірюванню та свідчити про успішність державної політики, при звітуванні звикли оперувати цифрами про частку виконаних заходів з плану.

Інструментів для відстеження ефективності тих дій, які впроваджуються, недостатньо. Відтак, не оцінюється прогрес, що, в свою чергу, провокує кожну нову владу, яка в нас до того ж змінюється часто, починати все з чистого листа. Це зводить нанівець будь-який перегляд та коригування планів.

Ми як громадяни відчуваємо це на собі через постійну невизначеність щодо завтрашнього дня, бізнес не може прогнозувати, а міжнародні партнери чекають з побоюванням, які зміни принесе з собою нова влада. Так уряди втрачають довіру, державні інституції – спроможність бути ефективними, а ситуація в країні все більше дестабілізується.

Шосте – адекватна розробка і реалізація будь-якого урядового плану передбачає інституціоналізацію відносин між владою, бізнесом, громадянами та забезпечення постійної комунікації.

У демократичній державі, що прагне бути успішною, уряди не можуть працювати закрито, ховаючись від діалогу з тими, на кого впливають їх рішення. Довгий час наші посадовці керувались правилом “я краще знаю, що їм потрібно”.

Від такої філософії відійти дуже складно, тому що для цього, у першу чергу, потрібно поставити під сумнів свою позицію та справді захотіти почути інші точки зору. Але тільки модернізація підходу щодо участі стейкхолдерів у процесі планування здатна вберегти від безлічі помилок та забезпечити лідерство.

Що допоможе

Формування професійної державної служби. Підготовка стратегічних документів потребує особливих аналітичних навичок і вмінь, що, очевидно, не кожному під силу.

Недоліком нашої держслужби, що обмежує здатність продукувати якісні аналітичні документи, є надмірне юридичне мислення, яке тримає держслужбовця в рамках і не дозволяє бачити ситуацію ширше, аналізувати і пропонувати.

У цьому ж і є цінність держслужби – забезпечити політика, який приймає рішення, значимою інформацією, попередньо її зібравши і опрацювавши.

Тому для побудови безперервних та сталих процесів формування і реалізації державної політики ми не обійдемося без створення ядра висококваліфікованих та компетентних держслужбовців-аналітиків у кожному міністерстві.

Підвищення рівня співучасті громадянського суспільства у процесах планування. Різноманітність груп громадської думки стає все більшою. Їх активність зростає прямо пропорційно.

Уряд, який хоче вижити і бути успішним, не може довго ігнорувати вимоги суспільства. Такий уряд йде на співпрацю.

Зміна правил гри – Регламенту Кабінету Міністрів. Саме він є клондайком всіх тих ритуалів, які стримують трансформацію системи державного управління та викривляють суть процесу стратегічного планування.

На щастя, хороша новина тут у тому, що у лютому цього року урядом був прийнятий Регламент у новій редакції, який має запрацювати з січня наступного року, та який є втіленням кращих управлінських практик успішних західних демократій.

Очевидно, ані факт прийняття цього документу, ні навіть початок його роботи не призведе до негайного покращення ситуації. Такі системні злами потребують кілька років часу, щоб відбутись. Але точка відліку поставлена і це має неабияке значення.

Успішний стратегічний документ у першу чергу – реалістичний. Він концентрується на вирішенні конкретних проблем суспільних груп із чітко окресленим вимірюваним результатом.

При його розробці важлива пріоритезація, глибокий аналітичний підхід, врахування мінливих зовнішніх чинників та адекватні прогнози, а також забезпечення обраних для вирішення проблем інструментів відповідними ресурсами та тісна взаємодія з тими, чия проблема має бути вирішена.

Не менше значення має перманентне відстеження того, чи досягається очікуваний результат, і у зв’язку з цим коригування курсу.

Стратегічний документ має бути гнучким та живим. Це не декларація про наміри, а адаптація дій уряду до умов сьогодення, у яких країні потрібно розвиватись.

Поки немає релевантної стратегії, продовжуються дії навмання, які негативно позначаються на житті кожного українця постійною невизначеністю і турбулентністю. Шкода лише, що мало хто акцентує: програма – це не питання імунітету для уряду, а питання виживання для країни.

За матеріалами видання “Економічна правда”