Історія криз на українському авіаринку, або чому у нас дорогі авіаквитки
Колонка Сергія Хижняка для liga.net
Українські авіапасажири виявилися заручниками судової тяганини авіакомпаній і недосконалою регуляторної політики держави щодо ринку авіаперевезень. Ситуація настільки запущена, що врятувати її може тільки негайне політичне рішення.
Історія хвороби
Криза в авіаційній галузі почалася два роки тому – влітку 2014 року. І це не пов’язано з падінням обсягів ринку, проблемами на сході країни, трикратним знеціненням гривні або політичною нестабільністю. Причиною стали дії головного регулятора ринку авіаперевезень. Саме тоді Державіаслужба повністю заблокувала ринок, відмовившись виконувати рішення комісії і видавати авіакомпаніям нові дозволи на авіамаршрути. А перед цим оголосила, що діючі правила доступу до ринку авіаперевезень незаконні.
У результаті цієї штучно створеної ситуації існуючі авіакомпанії могли використовувати тільки вже наявні у них допуски на маршрути, а нові авіакомпанії на ринок вийти не могли. І все це на тлі обвалу ринку. У результаті за підсумками 2014 роки ринок втратив близько 30% пасажиропотоку.
Найбільше від цього рішення регулятора постраждала нова українська авіакомпанія “Атласджет Україна”, яка тільки планувала вийти на ринок і мала амбітні плани з розвитку своєї мережі польотів. У червні-липні 2014 року комісія прийняла рішення про допуск авіакомпанії до 16 внутрішніх і 14 міжнародних повітряних ліній. Однак реалізувати своє право їй не вдалося, зважаючи на позицію Державіаслужби. Ситуацію також посилила відмова комісії збільшити частоти авіакомпаніі “Міжнародні авіалінії України” (МАУ) на лінії Київ-Тегеран (Іран) через наявність заборгованості авіакомпанії перед аеропортом Бориспіль. На цій лінії вона конкурує з авіакомпанією “Українсько-Середземноморські авіалінії” (UmAir). Так зародилася криза, яка ось уже два роки паралізує галузь.
Війна всіх проти всіх
Не погодившись з рішенням міністерської комісії, авіакомпанія МАУ звернулася до Держпідприємництва зі скаргою про анулювання правил доступу до ринку, затверджених наказом Міністерства інфраструктури № 245. Однак профільному міністерству вдалося оскаржити рішення Держпідприємництва. Далі пішов ще з десяток судових позовів. Всі проти всіх. МАУ проти Мінінфраструктури та Державіаслужби, МАУ проти “Атласджета”, “Атласджет” проти МАУ і Мінінфраструктури.
Як результат, 3 березня 2015 року Окружний адміністративний суд міста Києва визнав недійсними правила доступу до авіаперевезень, затверджені наказом № 245 Мінінфраструктури. На ринку запанував регуляторний вакуум.
Криза № 1. Регуляторний вакуум
На заміну міністерським наказом свої правила оперативно розробила Державіаслужба, прийняла їх (наказ № 686) і навіть зареєструвала в Міністерстві юстиції 13 листопада 2014 року. Однак наказ не вступив в силу – ринок просто збунтувався. Державіаслужбу звинуватили в лобіюванні інтересів одного авіаперевізника і штучному обмеженні конкуренції. Норми наказу виявилися нездійсненними для більшості українських авіакомпаній. Їм просто довелося б закритися і припинити діяльність.
У результаті тривалих переговорів, втручання тодішнього міністра інфраструктури, залучення сторонньої юридичної компанії і усунення найбільш гострих вимог правила все ж набули чинності 5 червня 2015 року, але з відстрочкою початку дії деяких норм на рік, тобто до 5 червня 2016- го. Прийнята редакція виявилася непростим компромісом, на який пішли сторони, щоб хоч якось розблокувати ринок. “Атласджет” отримав пакет допусків і відкрив кілька авіарейсів. Нові призначення отримали й інші українські авіакомпанії.
Проте необхідність перегляду правил для всіх очевидна. У такій редакції вони шкодять як авіакомпаніям і аеропортам, так і пасажирам.
Криза № 2. Плата в спецфонд
Паралельно розвивалася друга криза. З серпня 2014 року авіакомпанія МАУ припинила платити державні збори в спецфонд розвитку авіації, мотивуючи це тим, що збір не відповідає українському законодавству. Судові тяжби тривають досі, а заборгованість МАУ перед Державіаслужбою вже перевищує 147 млн грн.
Робота спецфонду регламентується Повітряним кодексом та постановою уряду від 1993 року. Чинна постанова застаріла і потребує оновлення. Однак інші авіакомпанії на ринку – як українські, так і міжнародні – цієї норми дотримуються.
Криза № 3. Паралельні прямі перетнулися
Навесні цього року нове керівництво Державіаслужби вирішило привести правила видачі призначень на маршрути у відповідність до потреб гравців ринку і стимулювання розвитку авіаперевезень. Запропоновані зміни торкнулися двох найбільш гострих обмежень: додаткових вимог до структури власників авіакомпаній і обов’язковості річної роботи виключно на внутрішніх лініях перед виходом на міжнародні маршрути.
Разом з тим, у правилах з’явилася додаткова вимога – тепер нові допуски можуть видаватися тільки тим авіакомпаніям, які не мають заборгованості перед спецфондом. Іншими словами, “добре” зробили всім, крім МАУ. Заборгованість цієї авіакомпанії перед спецфондом, яка зараз оскаржується в судах, фактично блокує розвиток нових напрямків для перевізника. Саме ця норма і стала формальним приводом для звернення МАУ до суду з метою оскаржити законність змін до правил (наказ № 222).
Суд призупинив дію цієї норми в якості забезпечення позову, розгляд справи призначено на 6 червня.
Норма дійсно виявилася неоднозначною. З одного боку, є заборгованість авіакомпанії і регулятор хоче мати важелі впливу для стягнення плати. А з іншого – механізм роботи спецфонду не має прямого відношення до призначення на маршрути і повинен вирішуватися на рівні закону або постанови уряду.
У сухому залишку
Ситуація зайшла в глухий кут. Якщо зміни продовжать діяти – програє МАУ, але іншим авіакомпаніям буде добре. Якщо суд зміни анулює – добре МАУ, а іншим українським авіакомпаніям доведеться припинити польоти, адже 5 червня набувають чинності відстрочені норми наказу, що роблять їх подальшу роботу неможливою. Тобто до міжнародних авіаліній допустять лише тих, хто протягом попередніх 12 місяців літав на внутрішніх лініях – а це тільки три вітчизняні авіакомпанії: МАУ, “Дніпроавіа” і “Мотор Січ”. Також автоматично анулюються всі допуски тих авіакомпаній, що не довели, що ними володіють українські громадяни.
Головною причиною такої ситуації є відсутність виразної регуляторної політики держави. Неприпустимою є ситуація, коли профільне міністерство позбавлене можливості формувати політику в галузі, а правила приймаються кулуарно під впливом окремих гравців.
Ефективне регулювання має сприяти розвитку ринку. І велике мистецтво – знайти правильний баланс між вимогами регулятора, потребами суспільства і реальними можливостями бізнесу.
Що робити?
Переписувати правила з нуля. За участі Міністерства інфраструктури, Державіаслужби, авіакомпаній і незалежних експертів. На жаль, редакція правил 2014 року стала великим кроком назад для галузі.
До слова, перегляду потребують ще десятки інших правил в авіаційній сфері. І для цього у нашої держави є прекрасний інструмент – парафована угода з Європейським Союзом про Спільний авіаційний простір (“відкрите небо”). Цей документ містить зобов’язання України щодо впровадження в своє законодавство близько 100 регламентів, якими галузь регулюється в країнах ЄС.
Не треба винаходити велосипед. Дорожня карта для створення системи ефективного регулювання вже лежить в наших руках.