Де починаються і закінчуються населені пункти

14-03-2018

Межі адміністративно-територіальної одиниці для когось є умовною лінією, за якою закінчується місто. У той же час для фахівців з просторового планування, землеустрою та кадастру це поняття уособлює цілий пласт наболілих проблем, що не вирішуються роками, проблем, наслідки яких відбиваються на нас усіх.

Що насправді розділяють межі?

Межі адміністративно-територіальних одиниць розділяють цілком реальні речі – повноваження органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади з розпорядження землями. Саме в цих кордонах ми маємо право обрати бажану для приватизації або оренди земельну ділянку та звернутися до відповідного органу для її надання. Саме це питання – “Де закінчується місто?” –  одним із перших задасть собі інвестор, плануючи вкласти кошти у перспективне будівництво, щоб розпочати перемовини з владою.

Межі адміністративно-територіальних одиниць впливають на можливість встановлення нормативно-грошової оцінки земель, формування земельного податку, а отже – наповнення місцевих бюджетів. Оскільки земельний податок сплачується у бюджет територіальної громади, на якій розташована земельна ділянка. А це і майбутній розвиток інфраструктури населених пунктів, і безліч інших актуальних проблем, які вирішуються за бюджетний кошт.

Нарешті, межі адміністративно-територіальних одиниць визначають територію, яка стане полем діяльності фахівців з містобудування. Адже як можна здійснювати просторове планування, не знаючи “фронт робіт”?

Але часто межі, точніше, їх відсутність або невизначеність, можуть мати деструктивний вплив, коли на розпорядження одним і тим самим земельним масивом претендує декілька органів. Це якраз той випадок, коли кордони розділяють людей, а інколи – і цілі громади.

Яскраво проілюструвати подібну ситуацію можна на прикладі міста Херсона. Інтерес до кордону цього міста виник після приватизації 36-ма фізичними особами на підставі наказу начальника обласного Держгеокадастру земельних ділянок по 2 гектари під особисте селянське господарство. Ділянки межували безпосередньо з одним із спальних мікрорайонів Херсона.

За інформацією Херсонської міської ради інвентаризація земель міста проводилася в 60-х роках минулого століття, додаткові території приєднувалися в 1984-му та 1989-му. Протягом років незалежності кордони міста не визначалися, а проект землеустрою щодо встановлення меж адміністративно-територіальної одиниці взагалі не був розроблений.

За таких обставин можна звернутися до наявної містобудівної документації та Публічної кадастрової карти.

Станом на 15.02.2018 р. до Державного земельного кадастру внесено відомості по 674 адміністративно-територіальних одиницях. Утім, на кадастровій карті вони не відображені. У випадку з Херсоном Держгеокадастр лише відмежував масив, про який йшлося вище, в окрему кадастрову зону, що знаходиться нібито за межами населеного пункту, включивши туди також кілька десятків ділянок сільськогосподарського призначення, виділених ним у 2013 році.

Водночас Генеральний план Херсона відносить спірну територію до міських земель.

Що цікаво, новий геопортал “Громада”, який, до речі, також наповнює Держгеокадастр, визначає одну половину спірного земельного масиву як місто, другу – як територію за його межами.

Таким чином, через невизначеність меж Херсона земельні ділянки, якими розпорядився начальник обласного Держгеокадастру “підвисли у повітрі” – міська влада і чиновники Держгеокадастру розуміють межу Херсона по-різному і, природно, кожен тягне ковдру на свій бік.

Що може стати регулюючим фактором за таких обставин? Відповідь традиційна: якісне законодавство та відкриті дані.

Більше геопорталів хороших і різних

Загалом наповнення згаданого геопорталу “Громада” приємно здивувало. Ресурс, в першу чергу, створювався для висвітлення передачі земельних ділянок об’єднаним територіальним громадам (ОТГ), та в ньому знайшлося місце і межам районів та населених пунктів. Очевидно, що про точне відображення ста відсотків меж ще не йдеться, але така ініціатива Держгеокадастру тішить.

Разом із цим діє і Геопортал адміністративно-територіального устрою України, розроблений за дорученням Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Виходить, тепер маємо цілих два геопортали, які містять відомості про адміністративно-територіальні одиниці, хоча згідно з чинним законодавством веб-ресурсом, на якому повинні відображатися їх межі, має бути саме Публічна кадастрова карта. Однак, меж там немає.

Отримання земельної ділянки для будівництва у безпосередній близькості до межі населеного пункту це додатковий ризик для інвестора. Ніхто не гарантує, що сусідня громада не заявить свої права на цю територію”, – коментує ситуацію керівник сектору “Будівництво” BRDO Олена Шуляк, – “У зв’язку з тим, що межі населених пунктів могли бути встановлені ще у радянські часи, часто трапляються ситуації, коли точність цієї межі не можна підтвердити на 100 %. Наприклад, межі міста Києва, за часів незалежності офіційно не встановлені до цього часу. Якщо вже столиця подає такий приклад зволікання, то й інші міста не квапляться уточнювати свої межі”.

Така ситуація цілком в дусі українських реалій і зовсім не дивує. Але було б не зайвим повернутися до нормального стану речей. Приміром, слід все ж відобразити на Публічній кадастровій карті інформацію про межі тих 674 адміністративно-територіальних одиниць, що внесені до Державного земельного кадастру. Наступним кроком може стати оцифровка кордонів, які були реально визначені, але їх в кадастрі немає.

По решті населених пунктів можна визначити межі системно по всій Україні на підставі індексних кадастрових карт. Для того, щоб уникнути таких ситуацій як в Херсоні та правильно виявити кордон адміністративно-територіальної одиниці, при комплексній роботі важливо використовувати дані меж сільських та селищних рад, колишніх колгоспів і радгоспів.

Після проведення цих робіт відомості про кордони адміністративно-територіальних одиниць мають відображатися на Публічній кадастровій карті окремим шаром. При натисканні на місто, селище або село повинна бути представлена ​​інформація про те, коли була встановлена ​​межа і яким рішенням якого органу вона затверджена. При кліку на населені пункти, кордони яких встановлені на підставі індексних кадастрових карт, ця інформація також має бути вказана.

Такі припущення не претендують на істину в останній інстанції, але вони продиктовані досвідом пошуку відомостей про межі міст, а запропонована модель була б зручна у використанні.

Законодавчий контекст

Сьогодні норми чинного законодавства, які регулюють встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, можна перелічити на пальцях однієї руки. Це окремі статті Конституції України, Земельного кодексу, Законів України “Про землеустрій” та “Про Державний земельний кадастр”.

Але зміст і цих небагатьох норм викликає занепокоєння у спеціалістів.

Так, 14 лютого 2018 року Громадська організація “Асоціація фахівців землеустрою України” провела всеукраїнський круглий стіл на тему “Проблеми встановлення меж  адміністративно-територіальних одиниць та об’єднаних територіальних громад”. Під час обговорення обурення викликали переважно вимоги до матеріалів проекту землеустрою, викладені в ст. 46 Закону “Про землеустрій”. За словами фахівців, які займаються встановленням і зміною меж на практиці, неточність вимог даної статті (як-то, наприклад, про включення до проекту землеустрою копії генерального плану без уточнення, чи потрібні всі матеріали генплану, які складають не одну сотню сторінок, або тільки частини документа тощо) призводить до двоякого її тлумачення під час державної експертизи землевпрядної документації, в результаті чого в двох подібних випадках один проект землеустрою успішно проходить експертизу, а інший – ні.

Окремий пласт складають проблемні питання, які законодавчо не врегульовані взагалі: як бути, коли не вдається знайти ще радянські документи, які вказують на місце проходження меж населеного пункту, або якщо, як це іноді буває, встановлено не межі, а тільки загальну площу адміністративно-територіальної одиниці, або ж що робити, коли межа міста ділить присадибні ділянки навпіл.

Ці питання, а також проблема погодження меж з сусідніми громадами, нерідко затягують процес встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць на роки без перспектив коли-небудь бути завершеним.

Відео з круглого столу можна переглянути тут і тут.

Видається, що всі недоліки законодавчого регулювання процедури встановлення та зміни меж адміністративно-територіальних одиниць має вирішити окремий профільний закон. Тим більше, що адміністративно-територіальна реформа вже давно назріла: по всій державі створюються ОТГ відповідно до Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, натомість Конституція України досі не згадує їх як складові системи адміністративно-територіального устрою, що ставить під загрозу легітимність процесів, що наразі відбуваються.

Думку про необхідність прийняття профільного закону поділяють і в Комітеті Верховної Ради з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування.

“Засади адміністративно-територіального устрою та питання встановлення та зміни меж регулюються різними законодавчими актами: Конституцією, Земельним кодексом, Законом “Про землеустрій”. На практиці це породжує ряд проблем, тому позиція членів профільного Комітету чітка, ці питання мають регулюватися окремим законом”, – коментує головний консультант Комітету Юрій Гарбуз.

Власне, днями для цього вже було зроблено перший крок – Кабінет Міністрів подав на розгляд парламентарів проект Закону “Про засади адміністративно-територіального устрою України”.

Поки що документ тільки надійшов до профільного Комітету, тож про глибокий аналіз тексту говорити рано. “Законопроект наразі ще детально не вивчався. Імовірно, в нього будуть вноситися деякі зміни, але в цілому Комітет підтримує прийняття такого закону”, – підтверджує пан Гарбуз.

У той же час на загальні недоліки документу вже вказує кандидат юридичних наук, доцент кафедри земельного та аграрного права юридичного факультету КНУ ім. Т. Шевченка Роман Марусенко: “Важливо продивитись пояснювальну записку, там докладно описані реальні проблеми. І потім зіставити з проектом, подивитися, що і як реалізовано. Побіжно проглянувши, не бачу вирішення усіх заявлених в записці питань”. Отже, у законопроекті є над чим попрацювати та є що обговорити, щоб довести його до ладу та внести на пленарне голосування.

Разом з тим, строк повноважень чинного складу парламенту поступово спливає. Якщо з такою ж швидкістю, як подавався цей проект, він буде розгладитись – тоді він просто не буде прийнятий цим складом Верховної Ради. Тож, важливо не тільки професійно опрацювати проект закону, але й активізувати роботи по його адвокації у парламенті.

Чим швидше будуть вирішені правові прогалини, тим менше будуть виникати випадки, подібні до ситуації у Херсоні. Чим скоріше ми встановимо та покажемо реальні межі населених пунктів у відкритому доступі, тим менше спокуси у ділків виділяти земельні ділянки з порушенням прав громад.

Авторка – Аліса Войтенко

Партнери