Новий законопроєкт про транспортного регулятора: нова форма, старі проблеми

12 січня на засіданні уряд схвалив зміни до закону «Про транспорт», які визначають правові та організаційні підстави для створення та роботи Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту.

З початку роботи Верховної ради нового скликання це вже третій урядовий варіант акту про НКРТ. На жаль, всі ці документи об’єднують одні й ті самі невирішені питання щодо конституційності утворення та незалежної діяльності такого державного органу.

Експерти BRDO вже неодноразово озвучували рекомендації щодо забезпечення самостійної та ефективної роботи НКРТ. Крім того, розроблено системний законопроєкт, який враховує і попередній досвід створення регуляторів в інших сферах, а також рекомендації Директиви ЄС про створення єдиного європейського залізничного простору та висновків Організації економічного співробітництва та розвитку (далі — «ОЕСР»). 

Більше про ризики схваленого урядом документу розповіла для MINTRANS керівниця сектору «Транспорт та інфраструктура» Офісу ефективного регулювання BRDO Зоя Мельник.

Спецорган і його завдання

Практика створення колегіальних органів у сферах, де існують природні монополії — не нова. Така інституція має регулювати тарифи,  адмініструвати доступ споживачів та інші умови діяльності в цій галузі. Сьогодні функції вітчизняного регулятора у сфері транспорту виконує Міністерство інфраструктури України, але запровадження роботи спеціального органа — НКРТ — є необхідною умовою ефективного функціонування ринку транспортних послуг. Однак спроби його створити вже 20 років поспіль залишаються безуспішними.

Повністю підконтрольна та ручна Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту — це програш для усіх стейкхолдерів. Бізнес замість довгострокового передбачуваного регулювання отримуватиме нові сюрпризи й діаметрально протилежні курси регулювання з кожною зміною Кабміну.

Суб’єкти природних монополій (як державні підприємства, так і концесіонери) замість затвердження рівних для усіх суб’єктів максимальних граничних тарифів отримають практику необґрунтованого та непрозорого тарифоутворення, різну для кожного окремого суб’єкта. Фізичні особи, зрештою, заплатять за усі ці необґрунтовані тарифи як пасажири авіаційного, водного чи залізничного транспорту або як кінцеві споживачі товарів, які цим транспортом доставлені.

Натомість держава з року в рік продовжуватиме витрачати кошти, час і зусилля депутатів, членів Кабміну та державних службовців усіх рівнів для пошуку швидких рішень і вирішення нагальних потреб замість послідовного досягнення стратегічних цілей, на що спроможні лише сильні інституції.

Що не так із новим рішенням уряду?

Отже, які саме положення схваленого Кабміном законопроєкту наразі заважатимуть НКРТ стати незалежною та ефективною інституцією?

1. Положення про Нацкомісію, граничну чисельність її працівників затверджує президент, вона є підпорядкованою президенту; голова та члени комісії призначаються президентом.

Такі положення є неконституційними. Оскільки повноваження президента та ВРУ вичерпно визначені в Конституції України, додаткове наділення повноваженнями на рівні закону є недопустимим, про що Конституційний суд України неодноразово наголошував у своїх рішеннях: № 5-р/2019 від 13.06.2019 (Рішення у справі про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг); № 21-рп/2008 від 08.10.2008 (Рішення у справі про Національну комісію з питань регулювання зв’язку України).

2. Відсутність незалежності органу в ухваленні рішень.

Національний транспортний регулятор, відповідно до вищезгаданої Директиви ЄС та рекомендацій ОЕСР, повинен бути самостійним (окремим) органом влади, який в організаційному, функціональному, ієрархічному відношенні, а також у прийнятті рішень є юридично відокремленим і незалежним від будь-якої іншої публічної (державної) чи приватної організації. Даний проєкт закону наразі містить положення, які:

— повністю нівелюють незалежність НКРТ стосовно призначення голови та членів органу;
— прийняття рішень, погодження та юстування актів;
— фінансування органу коштом Держбюджету.

3. Додаткові ризики:

• непередбачуваність регулювання для бізнесу (законопроєкт містить низку положень, які не відповідають принципу визначеності правової норми, та не дозволяють особі передбачити наслідки регулювання);

• розмиті положення, які дозволяють уникнути громадського обговорення регуляторного акта НКРТ;
• не передбачено відповідальності за невиконання вимог НКРТ бізнесом, а також персональної відповідальності членів НКРТ.

Яким має бути закон про НКРТ?  

У разі ухвалення закону з неконституційними нормами робота новоствореної Національної комісії може бути частково чи повністю заблокована Конституційним судом у будь-який момент. Відсутність достатніх гарантій незалежності органу та його членів створює ризик, що неупередженість та безсторонність регулювання не будуть забезпечені.

Процедура конкурсу, а не призначення, має бути абсолютно прозорою, адже це запорука довіри до майбутніх рішень регулятора. Та й вимоги до кваліфікації та професійності кандидатів на посаду члена НКРТ повинні бути підвищеними у порівнянні зі звичайними держслужбовцями й гарантувати їхню повну незаангажованість стосовно політики та бізнесу. 

НКРТ має отримати змогу самостійно ухвалювати рішення: на підставі власних розрахунків і досліджень та без будь-якого контролю зі сторони інших державних органів. Це означає, що ані Кабмін не може скасовувати її рішення, ні Державна регуляторна служба; Мін’юст чи урядове видавництво не повинні мати інструменти, щоб зупинити, не погодити, не зареєструвати або не опублікувати проєкт нормативно-правового акту НКРТ. 

Підстави для звільнення члена НКРТ мають бути вичерпними й не допускати можливості звільнення члена через політичні причини чи ухвалення «некомфортних» рішень. Це обов’язкова умова для справжньої, а не лише декларованої незалежності. 

Прозорість має бути забезпечена на всіх етапах ухвалення рішень НКРТ. Бізнес, органи місцевого самоврядування та органи виконавчої влади мають отримати можливість діалогу з НКРТ, в якому вони будуть почуті, а їхні пропозиції взяті до уваги або обґрунтовано відхилені.

Фінансування НКРТ має відбуватися шляхом внесків на регулювання, які сплачують суб’єкти природних монополій та суміжних ринків, що забезпечить максимально можливу фінансову незалежність. Через введення внесків на регулювання бізнес не має платити більше податків: обсяги сплачених податків мають залишитися незмінними. 

Торік експерти BRDO підготували законопроєкт, який виправляє недоліки наявних юридичних документів в частині неконституційності й невідповідності європейським зобов’язанням України, а також пропонує значно більше гарантій для сталої та безперебійної роботи держоргану.

Сильна та незалежна (структурно, функціонально та фінансово), прозора і професійна НКРТ — це інвестиція в ефективніше державне регулювання на роки й десятиліття. У той час як створення комісії відповідно до чинного урядового акту загрожує українцям черговими витратами з держбюджету та відсутністю принципових змін на краще на ринку транспортних послуг.  

За матеріалами Mintrans